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從公共政策執(zhí)行角度審視農(nóng)村稅費(fèi)改革
長，但在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)情況卻截然不同。為什么好政策不是都能起到好效果?文章從公共政策執(zhí)行角度出發(fā)，分析農(nóng)村稅改中存在的問題，并提出相應(yīng)的解決思路。
農(nóng)村稅費(fèi)改革是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一項重要舉措。自2000年3月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，率先在安徽全省范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)，到2007年1月1日，在我國實(shí)行了2000多年的農(nóng)業(yè)稅在全國范圍內(nèi)被正式廢止。這一政策的實(shí)施，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)走進(jìn)“無稅時代”。一些配套政策也隨之發(fā)布出來，如2000年，發(fā)布了《關(guān)于取消農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)有關(guān)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費(fèi)項目的通知》，《關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策的通知》。2002年，發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，明確農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的體制。
取消農(nóng)業(yè)稅，意味著“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的結(jié)束和鄉(xiāng)村社會“民本位”時代的到來。但在舊體制被打破、新體制尚在建立的過程中，一方面舊體制下掩蓋的問題開始逐步浮現(xiàn)，另一方面新體制建立過程中也催生了一些新的問題，兩方面的問題交織在一起共同困擾著基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，亟待加以妥善解決。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革的一些政策的落實(shí)沒有完全到位，個別地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈趨勢明顯;一方面農(nóng)民增收的基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，增收難問題仍然突出。
一、政策執(zhí)行阻力分析
為什么這些政策總是不能起到很好的效果呢?中央文件抱怨“有的地方和部門置中央的三令五申于不顧”，使中央關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的方針政策不能完全落實(shí)。這固然是一個重要的原因。但是，中央的政策為什么到了下面就不能貫徹執(zhí)行呢?為什么有的地方和部門敢置中央的三令五申于不顧，以至于中央的確在“三令五申”的發(fā)文件呢?政策執(zhí)行難現(xiàn)象表現(xiàn)得十分明顯。
為什么政策執(zhí)行難?筆者以為，政策執(zhí)行過程中，由于政策涉及各方面的利益調(diào)整，會遇到各種阻力，即出現(xiàn)有些人或組織以各種不同的理由和借口，阻止準(zhǔn)確地落實(shí)政策和執(zhí)行政策的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象主要表達(dá)了對原有政策的某種評估，政策執(zhí)行需要政策環(huán)境，需要政策執(zhí)行人員的配合。但是，從目前情況看，這兩方面都存在巨大的困難。
首先分析政策執(zhí)行環(huán)境。目前環(huán)境中的需求強(qiáng)烈，但支持不足。就前者而言，廣大農(nóng)民要求稅費(fèi)政策改革的呼聲十分強(qiáng)烈，減負(fù)會給他們的生存和發(fā)展帶來更多的希望和機(jī)會;另外，從中央到地方的各級政府官員也希望減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這樣有利于營造一個良好的干群關(guān)系，有利于各級政府各項管理行為的順利開展。特別是對于那些長期生活在農(nóng)村基層的鄉(xiāng)、村兩級干部而言，他們也愿意樹立良好形象，與鄰友善，善待鄉(xiāng)親。這一心理傾向在很多農(nóng)村調(diào)查中均能發(fā)現(xiàn)。雖然上下需求強(qiáng)烈，雖然上下都想獲取稅費(fèi)改革之“收益”，但誰來為這種收益的產(chǎn)生買單?
觀察目前政策執(zhí)行環(huán)境中的支持力量，明顯存在著薄弱的方面。總體來說，我國目前“分稅制”的財政體制、城鄉(xiāng)二元戶籍制度、九年制義務(wù)教育制度尚未有大的變化。這必然給農(nóng)村稅費(fèi)改革政策的執(zhí)行帶來困難。因?yàn)闇p輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)行稅費(fèi)改革，必然帶來現(xiàn)行縣鄉(xiāng)兩級政府財政的巨大虧空，這一虧空需要中央和省級財政的轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)。某些地方政府的“養(yǎng)人”或生存都存在問題，更別提做其他事了。因此，問題的實(shí)質(zhì)就在于：“劫富濟(jì)貧”如何可能?如何通過一種有效的制度安排和政策措施，使得富裕地方政府的財政能幫助貧困地方政府的財政，以達(dá)到“共同富裕”的目標(biāo)?現(xiàn)行的財政體制是分灶吃飯，對沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有利，對內(nèi)地不利，對內(nèi)地缺乏二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)縣、鄉(xiāng)，尤其不利。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財政全部來源于二、三產(chǎn)業(yè)，并有余于補(bǔ)助農(nóng)業(yè)。而在內(nèi)地根本做不到。地方財政與農(nóng)民爭飯吃，而不是像沿海那樣，補(bǔ)助農(nóng)民一點(diǎn)。農(nóng)民說自己負(fù)擔(dān)重，地方政府說自己窮得發(fā)不出工資，上上下下日子都難過。在內(nèi)地，一鄉(xiāng)的財政基本上百分之五六十全花在教育上;一縣財政百分之三四十花在教育上。九年義務(wù)教育的負(fù)擔(dān)，壓得內(nèi)地鄉(xiāng)、縣喘不過氣。各縣、鄉(xiāng)往往發(fā)了教師的工資，發(fā)不出縣、鄉(xiāng)官員的工資。
其次，分析政策執(zhí)行隊伍。任何新政策的出臺和實(shí)施，都會導(dǎo)致對現(xiàn)存利益格局的調(diào)整和變化。即使這種政策是正確的，符合社會發(fā)展的需要，符合多數(shù)人的利益，也會有在這一次政策的變化中，認(rèn)為自己根本沒有收益，甚至受到損害的人或組織。這些人和組織會形成一種力量，反對新政策，批評新政策，這就是政策執(zhí)行過程中遇到的阻力的最主要的來源。在現(xiàn)實(shí)中，人們對政策本身是非的批判，其實(shí)都來自對自身利益得失的判斷，都與自身利益相關(guān)。農(nóng)村稅費(fèi)改革說到底是一次農(nóng)村社會財富的大調(diào)整，是通過法律形式規(guī)范農(nóng)村分配制度，把原來縣鄉(xiāng)干部從農(nóng)民身上非正當(dāng)所得的特殊利益還給農(nóng)民。正如朱?F基總理所講，由原來找農(nóng)民要1200億元，甚至更多，現(xiàn)在減少到500億元。這是一件說起來很令農(nóng)民振奮、卻令縣鄉(xiāng)干部“厭惡”的事。因?yàn)樵谀壳暗恼误w制下，這項工作最終要靠縣鄉(xiāng)干部的“自覺”來完成。問題恰恰在于，砸自己的飯碗，他們會甘心嗎?這必然造成稅費(fèi)改革的阻力大，“支持”政策扭曲和變形，政策執(zhí)行難。
二、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革執(zhí)行中存在的問題
全國取消農(nóng)業(yè)稅有效減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但深層體制矛盾凸現(xiàn)。目前政策執(zhí)行中存在的問題主要來自以下幾個方面。
1、鄉(xiāng)村兩級財政運(yùn)轉(zhuǎn)困難
鄉(xiāng)村兩級財政收支矛盾突出。稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來源于各項稅費(fèi)收入。農(nóng)業(yè)稅取消以后，農(nóng)業(yè)附加稅自行消失，村級運(yùn)轉(zhuǎn)資金來源大量減少。國家財政轉(zhuǎn)移支付將成為村級正常運(yùn)轉(zhuǎn)的惟一來源，村級收支缺口會更大，村級組織將難以發(fā)揮自我管理、自我教育、自我服務(wù)的作用。另外這次在宣布取消農(nóng)業(yè)稅的同時，宣布暫停稅改前尾欠的清收，并對欠稅實(shí)行掛賬停息處理。這使農(nóng)業(yè)稅尾欠問題成為目前農(nóng)村社會的一大難題。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后
取消農(nóng)業(yè)稅后，長期圍繞稅費(fèi)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，工作量大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的催糧派款喪失了執(zhí)行空間，人浮于事的問題顯得十分突出。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入不再依靠農(nóng)村而主要來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付，而轉(zhuǎn)移支付資金多被縣政府分解到各個縣級職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政完全成了“吃飯財政”。
3、農(nóng)村文化教育缺乏
取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入明顯減少，也影響到農(nóng)村基礎(chǔ)教育缺乏經(jīng)費(fèi)，“保工資”都成了很大的問題，對農(nóng)村義務(wù)教育的投入越來越少。農(nóng)村基礎(chǔ)教育將面臨學(xué)校危房沒有資金維修，學(xué)校辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的困難境地。
三、解決農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革政策執(zhí)行難的辦法
1、妥善解決基層政府的財政困境問題
要確保基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，建議在大力支持發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，研究制訂鄉(xiāng)、村消赤減債政策和措施。就化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)而言，一是要探討建立健全嚴(yán)格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理制度，從源頭上杜絕新增債務(wù)，防止邊還債邊舉債的惡性循環(huán)現(xiàn)象的發(fā)生。二是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、口徑對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí)，核清債務(wù)債權(quán)主體、分清償債義務(wù)和清償責(zé)任，建立臺帳，并制訂行之有效的償債計劃。三是先易后難分步消化債務(wù)。按照債務(wù)形成原因分項剝離債務(wù)，并合理分類處置不良債務(wù)。同時，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債基金?？蓮哪甓阮A(yù)算安排增量部分、綜合財力結(jié)余中提取基金，并將全部不良資產(chǎn)處置收益、抵債物資的收益并入該基金，使其有相對穩(wěn)定的資金來源。四是堅持依法理財，嚴(yán)格預(yù)算約束，強(qiáng)化稅收征管，積極推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”和職務(wù)消費(fèi)貨幣化改革，堅決壓縮非生產(chǎn)性開支，防止資金跑冒滴漏。五是規(guī)定各地不得對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)招商引資指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得為經(jīng)濟(jì)活動提供擔(dān)保，實(shí)行新債責(zé)任追究制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部離任審計制度。就化解村級債務(wù)而言，根據(jù)憲法和《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會不是一級政權(quán)組織，所以其債務(wù)化解應(yīng)遵循“村民自治”的初衷，著重探索從行政村范圍內(nèi)挖掘財源，籌集資金，消赤減債。如可以在征得大多數(shù)村民同意的前提下，公開拍賣機(jī)動地、荒地、荒山等集體土地承包權(quán)，以拍賣所得用于消償村組的負(fù)債。鑒于部分村級債務(wù)是由于過去“普九”達(dá)標(biāo)，辦集體企業(yè)和為完成上級下達(dá)的稅費(fèi)任務(wù)指標(biāo)造成的，因此對因國家政策造成的負(fù)債，地方政府可考慮承擔(dān)部分化解責(zé)任。
2、適應(yīng)發(fā)展要求，深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變
重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，將原來的部分管理職能剝離出去，由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。一是科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，推進(jìn)民主法制、精神文明建設(shè)、社會治安綜合治理和計劃生育等工作的同時，應(yīng)把主要精力放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高社會管理水平、搞好公共服務(wù)上，尤其是要把工作重心轉(zhuǎn)移到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來，把工作職責(zé)定位在“維護(hù)穩(wěn)定、服務(wù)農(nóng)民、促進(jìn)發(fā)展”上來，把主要精力轉(zhuǎn)到“抓產(chǎn)業(yè)，抓服務(wù)”上來。二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施精兵簡政。鼓勵支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部走出機(jī)關(guān)，擇崗創(chuàng)業(yè)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部可以到村擔(dān)任支部書記，增強(qiáng)村級干部的素質(zhì)和基層黨組織戰(zhàn)斗力;也可以仿效企業(yè)改制，買斷工齡、一次性走人;對城鎮(zhèn)退伍軍人可考慮采取資金補(bǔ)償方式一次性安置。三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)，建立一支懂政策、懂經(jīng)濟(jì)、懂服務(wù)的精干干部隊伍。
3、提高農(nóng)村義務(wù)教育供給的有效程度
在這種情況下，要提高農(nóng)村義務(wù)教育供給的有效程度，一方面應(yīng)該實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育的個性化。從世界范圍來看，無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，探討農(nóng)村教育問題都不能脫離農(nóng)村這一特定的環(huán)境，使農(nóng)村教育供給體現(xiàn)出鮮明的個性。農(nóng)村教育的個性化，必須擺脫教育目標(biāo)的單一應(yīng)試性、城市趨同性，既立足農(nóng)村，又放眼城市，培養(yǎng)既有農(nóng)村情結(jié)知稼穡，又有城市企盼能工商的現(xiàn)代人。另一方面，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育內(nèi)容的多樣化。1917年，美國聯(lián)邦政府通過的《史密斯-休斯法案》規(guī)定，在公立學(xué)校中必須開展中等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育。英國政府規(guī)定：凡年滿18歲的農(nóng)民從業(yè)前都必須接受為期1年的技術(shù)培訓(xùn)并獲得相當(dāng)于中學(xué)程度的合格證書。丹麥規(guī)定要買到30公頃以上的農(nóng)用地，必須是通過基礎(chǔ)教育、技術(shù)教育、管理教育三個階段的學(xué)習(xí)后并取得綠皮證書者。這些立法，一方面確保了農(nóng)村教育面向農(nóng)村發(fā)展提供多樣化的教育產(chǎn)品;另一方面又刺激了農(nóng)村教育的有效需求，從而推動農(nóng)村教育有效供給與有效需求的高位均衡。而在我國，農(nóng)村基礎(chǔ)教育基本不涉及職業(yè)技術(shù)教育，根本不能滿足多樣化的農(nóng)村教育需求。因此，不妨借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，通過政策強(qiáng)制、利益誘導(dǎo)來激活我國的農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育。
以農(nóng)村稅費(fèi)改革為契機(jī)或突破口，取消或修改歧視農(nóng)民的一系列政策制度，在土地、戶籍、教育、遷徙、就業(yè)、納稅、參政等方面，都要有配套政策措施出臺，使得在加入WTO之后，農(nóng)民能夠逐步進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的社會中，并以自身的生存和發(fā)展，促進(jìn)整個社會的進(jìn)步和發(fā)展。
非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的政策保障機(jī)制研究
一、非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵與外延
所謂非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)就是非公有制經(jīng)濟(jì)經(jīng)過行業(yè)主管部門審批獲準(zhǔn)進(jìn)入武器裝備科研生產(chǎn)領(lǐng)域，參與國防科技工業(yè)產(chǎn)品的研發(fā)與生產(chǎn)。非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)，按照有關(guān)規(guī)定參與國防工業(yè)科研生產(chǎn)任務(wù)的競爭，有利于借助非公有制企業(yè)的靈活機(jī)制、雄厚資金和高新技術(shù)儲備，更好發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)國防科技工業(yè)自主創(chuàng)新能力，提高武器裝備研制生產(chǎn)能力和水平，促進(jìn)國防科技工業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新，加快建立國防科技工業(yè)社會化大協(xié)作體系。
1、非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國防工業(yè)產(chǎn)品市場。國防工業(yè)產(chǎn)品市場(俗稱軍品市場)是指在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按市場規(guī)律組織武器裝備科研技術(shù)研究、工程制造和生產(chǎn)采購的所有科研生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動。非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國防工業(yè)產(chǎn)品市場，要求逐步開放國防工業(yè)產(chǎn)品市場，打破軍工系統(tǒng)內(nèi)部大配套的格局，進(jìn)一步引進(jìn)競爭機(jī)制，在保障國防安全條件下，適當(dāng)降低軍品準(zhǔn)入門檻，將一些零部件、原材料和中間加工制造采用許可證管理、招標(biāo)、訂貨等辦法分包出去，選擇有條件的非公經(jīng)濟(jì)科研院所和企業(yè)進(jìn)行研制與生產(chǎn)。
2、非公經(jīng)濟(jì)的科技企業(yè)進(jìn)入國防工業(yè)技術(shù)市場。非公科技企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，同時也是我國國防科技活動中的一支重要力量。截至2004年12月31日，全國非公科技企業(yè)數(shù)量為141353家，企業(yè)數(shù)量比2003年增加了13.14%。其中有限責(zé)任公司和股份有限公司54270家，私營與個體經(jīng)濟(jì)企業(yè)52844家，分別占企業(yè)總數(shù)的38.39%、37.38%，全國非公科技企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到53003億元，這表明我國非公科技企業(yè)已經(jīng)具備參與國防科技的實(shí)力和能力。
3、非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國防工業(yè)資本市場。大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是我國國防工業(yè)企業(yè)改革的重要內(nèi)容。國家明確表示，允許非公有資本進(jìn)入國防科技工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，按有關(guān)規(guī)定參與國防科研生產(chǎn)任務(wù)的競爭以及國防工業(yè)企業(yè)的改組改制，參與軍民兩用高技術(shù)開發(fā)及其產(chǎn)業(yè)化。因此，要積極吸納非公經(jīng)濟(jì)資本進(jìn)入國防工業(yè)資本市場，參與國防工業(yè)企業(yè)的股份制改造，實(shí)現(xiàn)國防工業(yè)資本多元化，以提高國防工業(yè)的競爭生存能力。
4、非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國防工業(yè)人力資本市場。人力資本是國防工業(yè)發(fā)展的決定性力量，直接決定了其服務(wù)國防及國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的能力與質(zhì)量，在國防工業(yè)系統(tǒng)的各項工作中，具有十分重要的地位。當(dāng)前，我國國防工業(yè)企業(yè)人才隊伍建設(shè)仍面臨著十分嚴(yán)峻的形勢。人才隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)不夠雄厚，人才隊伍總量不足，結(jié)構(gòu)失衡，分布不合理，高層次優(yōu)秀人才緊缺。因此，加強(qiáng)國防工業(yè)人力資本市場建設(shè)，要充分利用非公經(jīng)濟(jì)科研機(jī)構(gòu)學(xué)科專業(yè)、人力資源、設(shè)備設(shè)施上的優(yōu)勢，積極引進(jìn)各類非公經(jīng)濟(jì)的科技和經(jīng)營管理人才為國防工業(yè)企業(yè)的武器裝備研制提供人力資本支撐。
二、非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的制約因素
目前，對于非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國防工業(yè)參與武器裝備研制的問題已經(jīng)引起了各方面的高度重視。十六屆三中全會確立了“軍民結(jié)合，寓軍于民”的國防工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。2005年5月27日，國防科工委正式對外頒布《武器裝備科研生產(chǎn)許可實(shí)施辦法》，對非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國防領(lǐng)域進(jìn)行“正名”與“鼓勵”。根據(jù)該《辦法》，民營企業(yè)及其他非公有制企業(yè)將獲準(zhǔn)進(jìn)入武器裝備科研生產(chǎn)領(lǐng)域。這些都為非公經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入國防工業(yè)塑造了良好的社會環(huán)境。非公經(jīng)濟(jì)可以參與國防科技工業(yè)建設(shè)，但是不一定就能夠完全進(jìn)入國防工業(yè)建設(shè)的所有領(lǐng)域。
1、利潤因素。首先，武器裝備是用于保障國家安全需要的產(chǎn)品，平時軍隊對武器裝備的消耗量非常有限。同時，一國政府為了保持軍事技術(shù)上的領(lǐng)先性和降低武器裝備的淘汰成本，對同一型號的武器裝備等產(chǎn)品采購量也十分有限。如果一次性訂貨批量過小，會造成企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營防務(wù)產(chǎn)品規(guī)模上的不經(jīng)濟(jì)，甚至可能陷入虧損。武器裝備產(chǎn)品訂貨間隔期長。另外，一些武器裝備更新周期長，當(dāng)某種武器裝備批量生產(chǎn)和裝備軍隊后，往往需要較長時間才進(jìn)行更新?lián)Q代，期間將不可避免地使企業(yè)存在專用設(shè)備、人才等閑置浪費(fèi)現(xiàn)象，影響企業(yè)的盈利能力。也就是說，如果進(jìn)入國防產(chǎn)業(yè)無利可獲，或者獲利甚微，非公經(jīng)濟(jì)就會缺乏進(jìn)入國防產(chǎn)業(yè)的意愿。
2、投資與生產(chǎn)的風(fēng)險。非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)面對投資與生產(chǎn)的雙重風(fēng)險。首先是專用性投資風(fēng)險。武器裝備是用于保障國家安全防務(wù)的特殊產(chǎn)品，在其生產(chǎn)過程中，對設(shè)備、工藝、材料和人員等都有一定特殊的要求，客觀上要進(jìn)行一些專用性的投資。這個專用性投資，“鎖定”在武器裝備生產(chǎn)上，企業(yè)能否獲得武器裝備訂貨任務(wù)，以及獲得武器裝備訂貨規(guī)模狀況，將直接影響和制約武器裝備生產(chǎn)專用性投資的效率。其次是武器裝備技術(shù)開發(fā)的風(fēng)險。在武器裝備的技術(shù)開發(fā)中，需要投入巨額資金和大量的人力、物力，并面臨失敗率極高的風(fēng)險。非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)所承擔(dān)的這些風(fēng)險，如果不能使企業(yè)有獲得高收益的預(yù)期，甚至使企業(yè)產(chǎn)生利益受損的預(yù)期，那么非公經(jīng)濟(jì)就不愿去積極面對這些風(fēng)險，也就不敢進(jìn)入國防產(chǎn)業(yè)。
3、準(zhǔn)入的高門檻。國防工業(yè)準(zhǔn)入的高門檻增加非公經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入難度。武器裝備研制生產(chǎn)事關(guān)國防安全，因此，武器裝備需求方出于對國防安全的考慮，對武器裝備的生產(chǎn)具有一些特殊的要求。因而，非公經(jīng)濟(jì)要進(jìn)入國防工業(yè)，必然面臨著一個比較高的門檻。主要表現(xiàn)在：(1)特定技術(shù)要求高。非公經(jīng)濟(jì)要進(jìn)入國防工業(yè)，首先要滿足武器裝備對特定的知識和技術(shù)要求。由于非公經(jīng)濟(jì)長期從事民用產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營活動，缺乏對武器裝備生產(chǎn)的技術(shù)和知識積累，因而進(jìn)入國防工業(yè)會面臨著特定知識和技術(shù)上障礙。(2)進(jìn)入成本高。武器裝備生產(chǎn)還是資本密集性的生產(chǎn)活動，加上需要進(jìn)行專用性投資，因而非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國防工業(yè)的實(shí)際成本和機(jī)會成本都比較高。(3)特殊標(biāo)準(zhǔn)要求高。武器裝備是用于滿足軍事和戰(zhàn)爭需要的特殊產(chǎn)品，對武器裝備的生產(chǎn)有一些特定的軍用規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。(4)安全保密要求高。為了保障國防安全的需要，一些武器裝備的生產(chǎn)客觀上需要處在保密的狀態(tài)下進(jìn)行。樹立保密意識，建立和健全保密制度，是非公經(jīng)濟(jì)需要逾越的門檻。
4、政府的嚴(yán)格管制。武器裝備用于保障國家安全的特殊屬性，決定了政府必須對進(jìn)入國防工業(yè)的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的管制。長期以來，我國對進(jìn)入國防工業(yè)的企業(yè)通常采取的是政府指定辦法，即由政府直接指定某些企業(yè)作為專業(yè)性軍工隊伍從事武器裝備的生產(chǎn)活動，任何企業(yè)不得隨意進(jìn)入和退出國防工業(yè)。目前，雖然非公經(jīng)濟(jì)可以參與部分武器裝備的生產(chǎn)經(jīng)營活動，但也被嚴(yán)格限制在非常有限的產(chǎn)品生產(chǎn)范圍內(nèi)。政府對進(jìn)入國防產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)格管制，導(dǎo)致非公經(jīng)濟(jì)在參與國防工業(yè)建設(shè)上與國有國防工業(yè)企業(yè)在武器裝備生產(chǎn)上的不平等地位。
三、非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的政策保障機(jī)制
1、構(gòu)建非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的資質(zhì)認(rèn)證機(jī)制。非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)，必須符合國防科工委制定的“許可證”制度和軍隊制定的“資格審查制度”所規(guī)定的條件，并按照規(guī)定的程序通過嚴(yán)格審查，才能具有承擔(dān)武器裝備研制生產(chǎn)任務(wù)的資格。要驗(yàn)證非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)是否具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。要驗(yàn)證非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)是否具有良好的資信和健全的質(zhì)量保證體系。良好的資信主要是指非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中始終能夠作到遵紀(jì)守法，誠實(shí)守信，安全保密，并在合同履行中有良好的業(yè)績。健全的質(zhì)量保證體系，主要指企業(yè)的質(zhì)量保證體系符合國家或軍隊有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，管理正規(guī)有序，體系運(yùn)行有效。
2、構(gòu)建非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的項目招標(biāo)機(jī)制。項目招標(biāo)機(jī)制是指武器裝備采辦方發(fā)布擬采辦武器裝備的內(nèi)容、要求等以招引或邀請某些愿意承包的企業(yè)對武器裝備采辦項目所要求的條件等進(jìn)行報價，從而通過比較來確定理想的中標(biāo)企業(yè)，達(dá)成協(xié)議的活動。在非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的大背景下，通過實(shí)行項目招標(biāo)制度，能夠促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)與國有國防工業(yè)企業(yè)，以及非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)之間的競爭，達(dá)到降低國防采辦經(jīng)費(fèi)，優(yōu)化國防工業(yè)結(jié)構(gòu)的目的。同時，要界定實(shí)行招標(biāo)制度的武器裝備領(lǐng)域。投標(biāo)制度在實(shí)際中運(yùn)用中存在許多問題，并不完全適用于對具有自然壟斷特性的產(chǎn)業(yè)。完全適合實(shí)行公開招標(biāo)制度的武器裝備多數(shù)為零部件、電子元器件、普通的原材料等。而大型高技術(shù)武器裝備，由于高技術(shù)性和保密性的原因，只能采取分階段競爭，招標(biāo)制度的實(shí)施不可避免地受到限制。至于戰(zhàn)略層面的武器裝備不可能實(shí)行競爭，所以招標(biāo)制度完全被棄用。
3、構(gòu)建非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的信息交流機(jī)制。由于我國沒有國防科技裝備發(fā)布制度，武器裝備需求信息缺乏溝通渠道，軍隊需要什么?需要多少?標(biāo)準(zhǔn)是什么?非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)無從知道，政府和軍隊部門對于非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)的技術(shù)狀況和產(chǎn)品也不清楚。因此，在非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)參與國防工業(yè)建設(shè)過程中，要強(qiáng)化非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)參與國防工業(yè)建設(shè)的供需信息的收集及交流機(jī)制，以最大限度的避免信息交流不對稱現(xiàn)象的發(fā)生。首先要完善非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)參與國防工業(yè)建設(shè)的公共信息平臺，擴(kuò)大信息歸集部門，制定信息歸集標(biāo)準(zhǔn)，建立聯(lián)動監(jiān)督制度，推動非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)參與國防工業(yè)建設(shè)的供需數(shù)據(jù)信息開放共享。其次要定期舉行一次“非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的情況通報會”，為非公經(jīng)濟(jì)人士向國防科工委、總裝備部提出國防科研和武器裝備發(fā)展的建議提供一個正式途徑。第三要成立涉及國防科工委、軍方、地方政府、非公經(jīng)濟(jì)科技工業(yè)企業(yè)界的小組或?qū)ｉT委員會，以加強(qiáng)相互之間的信息交流與互動。
4、構(gòu)建非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制。能否滿足合同規(guī)定的“需要”，是衡量合同履行過程中產(chǎn)品質(zhì)量的唯一標(biāo)準(zhǔn)。武器裝備質(zhì)量的好壞只有在軍方購買之后才能觀測到，屬于一種典型“經(jīng)驗(yàn)品”。首先要實(shí)行全指標(biāo)、全過程、全系統(tǒng)質(zhì)量綜合管理，針對武器裝備建立一個科學(xué)有效的質(zhì)量管理體系，包括人員、方法、制度等內(nèi)容。使質(zhì)量管理扎根于質(zhì)量生產(chǎn)的每一個環(huán)節(jié)。其次要實(shí)行軍用標(biāo)準(zhǔn)的簡化改革，大力推行性能規(guī)范政策。最后要建立合格制造商名錄，實(shí)行動態(tài)管理機(jī)制。要確保武器裝備質(zhì)量安全可靠，就要實(shí)行資格認(rèn)證。資格認(rèn)證合格者載入合格制造商名錄，并將成為按性能規(guī)范訂貨的優(yōu)先選擇對象。
5、構(gòu)建非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的政府科學(xué)決策機(jī)制。政府對非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)進(jìn)行干預(yù)的基本手段是制定和實(shí)施有關(guān)的政策。政府政策的制定和實(shí)施，在很大程度上決定著非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的運(yùn)行效率。為了使政府政策能夠合理地指導(dǎo)非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的活動，從而確保非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的有效運(yùn)行，就必須提高政府決策的科學(xué)性，避免政府決策失誤造成非公經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的低效率或無效率，防止出現(xiàn)國防工業(yè)發(fā)展的大起大落給社會資源造成浪費(fèi)現(xiàn)象。構(gòu)建政府科學(xué)決策機(jī)制，最重要的是在決策主體、決策機(jī)構(gòu)思維和決策程序三個方面實(shí)現(xiàn)根本的轉(zhuǎn)變，以通過界明決策主體進(jìn)一步解決好誰來決策的問題、通過端正決策思維進(jìn)一步解決好為什么決策的問題、通過優(yōu)化決策程序進(jìn)一步解決好怎樣決策的問題。
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