試論作為一個學科的貨幣憲法學

　　宣揚民主與批判民主，一直是西方政治思想史上兩條并行的主線。然而這些站在不同陣營的學者、思想家，在反思西方民主之時，往往回避了一個至關重要的部門所享有的至關重要的權力，即貨幣當局的貨幣權力。尤其是對于憲法學的研究而言，這種忽略導致了理論上的致命缺陷——使一種不受制約的權力得以存在。在現(xiàn)當代社會，而貨幣權力的不受控制已經成為侵蝕民主根基的毒素。不過自上世紀30年代以來，在政治經濟學領域，一些睿智的學者開始剖析貨幣權力的潛在統(tǒng)治力，并逐漸影響到憲法學的研究，由此催生了一個新的研究領域，即貨幣憲法學。貨幣憲法學所研究的內容主要是貨幣當局的憲法地位，貨幣發(fā)行權的憲法屬性，貨幣權力的配置與規(guī)范，貨幣權力與人民財產權之間的沖突與協(xié)調，貨幣權力與通脹、赤字以及公債之間的張力，中央銀行的獨立性，等等。

　　一、基于部門憲法的理路

　　部門憲法理論受到臺灣學者蘇永欽教授等人的關注，并認為部門憲法乃是“從社會部門的認知，去探求憲法的規(guī)范。從部門的憲法規(guī)范，再回頭去整合憲法的價值秩序，確認基本權的核心內容。”[1](p1-16)至于劃分部門憲法的標準，則在于一個承擔著某種必不可少的主要功能的社會或政府部門的存在，或者存在某種客觀需求及利益事實。[2](p23-32)灣學者對財政憲法、教育憲法、軍事憲法等部門憲法所展開的研究，以及貨幣憲法概念在西方的提出，基本上沿循了這一理路。

　　貨幣憲法最早是由布坎南(Geoffrey Brennan)、耶格爾(L.B. Yeager)、弗里德曼(Milton Friedman)等人提出[3]，這一概念的提出基于兩個客觀的政治金融命題：一是隨著凱恩斯主義的興起，國家干預無孔不入，財政重負亦日積月累，而政府則積極的通過超發(fā)貨幣的方式獲取收入，以緩解財政壓力，結果帶來惡性通貨膨脹;一是隨著金銀本位的廢止，中央銀行的貨幣發(fā)行權擺脫了外在的紀律約束，化為吞噬人民財產的利維坦。面對這一歷史事實，貨幣憲法擔負起了規(guī)范法秩序，“規(guī)劃國家的組織體系，實踐人民基本權的保障”[4](p2)之目的的任務，其途徑則是對金融怪獸的行為施以憲法性約束。

　　貨幣憲法學作為一個學科領域，有自己獨特的研究對象和研究內容，所以沒有為經濟憲法或者財政憲法所吸收，而是成為了一個獨立的學科。貨幣憲法既有別于市場的調控與管理，與政府的財政收支行為也不完全重合。經濟憲法概念最早由“弗萊堡學派”的歐肯(Walter Eucken)、伯姆(Franz B?hms)等人引入，用以檢討德國社會從魏瑪?shù)郊{粹時期的整體失敗。其所關注的重點在于法律對市場環(huán)境所產生的影響，并認為如同政府的行為應當遵守政治憲法一樣，經濟體系也應受到一部經濟憲法的規(guī)范，所有會對市場法律環(huán)境產生影響的決定，都應遵從經濟憲法。[5](p4-5)立憲主義層面上的“財政憲法”一詞同樣由布坎南等人提出，源于他所使用的“財政-貨幣憲法(fiscal-monetary constitution)”一詞，[6](p234)并試圖通過“財政憲法”來規(guī)范政府的公共收支，尤其是規(guī)范政府通過公債獲取的收入。[7]在財政憲法學的研究中，稅收、財政、預算等成為了研究的重心。而貨幣憲法所關心的主要是貨幣權力與貨幣權利之間的憲法關系，探討發(fā)生于貨幣政策的制定、執(zhí)行以及貨幣發(fā)行行為的憲法規(guī)制，探討通貨膨脹、財政赤字等的憲法意義，顯然不同于經濟憲法和財政憲法。

　　二、貨幣憲法的立論基礎

　　人民主權原則也就是通常所說的民主，它被看作最能保證政治平等、保護自由、維護公共利益、滿足公民的需要以及促進道德的自我發(fā)展并做出顧及到每個人的利益的有效決策的政治制度。對這些不同目標的重視可能會影響民主制是否主要被看作是一種公眾權力(自治與自我管理)的形式，或者它是否可以被看作是有其他人(比如選出的代表)支持決策的一種結構。[8](p404)在民主政體下，人民是政治權力合法性的唯一來源。只有由人民委托、認可的政府才是合法政府。如果政府濫用權力，侵害人民的權利，人民便可收回政府權力，重新建立代表他們意志的新政府。而憲法的一項基本職能就是確保人民主權得以落實。

　　正如史提芬·霍維茨教授所說，貨幣堪稱市場的血液，而擁有貨幣發(fā)行權的當局也已經成為當今社會最具統(tǒng)治力的部門，弗里德曼更是把中央銀行看作立法、行政、司法之外的第四種權力[9](p155-183)。貨幣權力作為一項事關全體人民的權力，其獲得與行使自然應當以人民的同意為前提，而且這項權力只能由國家來行使并收到憲法的紀律性約束，從而使其受到民主與法治原則的約束。然而在人民是否將貨幣權力交給了國家這一問題上，至少在理論上還沒有得到充分的證實，如哈耶克(Friedfrich A. Hayek)[10]、史提芬·霍維茨(Steven Horwitz)[11]等人就反對國家壟斷貨幣發(fā)行權，而是建議將這項權力交給市場。即便在事實上，貨幣權力也并未完全由國家所壟斷，在很多國家，這項權力都游離于憲法的規(guī)制之外。在美國，憲法將鑄造貨幣的權力交給了國會(第1條第8款)，然而1913年的美聯(lián)儲法案卻把這一權力交給了私人銀行;[1]在南非等國，中央銀行同樣是作為私人部門存在的;[12]在西非貨幣聯(lián)盟，西非中央銀行是西非八國[2]共同的中央銀行，很顯然，該行不易受到國內法的調控，其在貨幣政策制定和貨幣發(fā)行方面的權力同樣不易受到規(guī)范。

　　在我國，雖然《中國人民銀行法》規(guī)定中央銀行受國務院的領導，但我國憲法文本中卻沒有關于中央銀行的任何規(guī)定，憲法第86條更是把央行行長置于國務院組成人員之外。至于《立法法》第8條所確立的立法保留條款，有關金融的基本制度應當制定法律，但現(xiàn)有法律對中央銀行的職責權限所作的規(guī)定極為有限，即便是《人民銀行法》的規(guī)定，也甚粗疏，從而使得中央銀行成為一個相對超脫的部門，對中央銀行權力進行規(guī)范也就缺少了現(xiàn)行法依據(jù)。因此，如何完善《憲法》、《立法法》、《人民銀行法》以及相關金融立法，就成為了貨幣憲法學的理論任務。

　　三、貨幣憲法學的研究現(xiàn)狀

　　雖然貨幣問題一直被討論，但是直至目前，從憲法學角度所進行的研究卻是寥寥無幾。在這一研究領域中，西蒙斯(Henry Simons)、弗里德曼、布坎南、哈耶克(Friedfrich A. Hayek)和彼得•波恩霍爾茲(Peter Bernholz)等是具有重要影響的代表性人物，他們從不同的角度提出了自己關于貨幣權力以及貨幣憲法的認識。

　　貨幣學派的創(chuàng)始人弗里德曼認為無節(jié)制的貨幣發(fā)行、通貨膨脹和擴張性的財政政策是存在于資本主義世界的罪惡，因此應當制定一部貨幣憲法，以約束貨幣供應當局，防止其濫用貨幣發(fā)行權。[13](p23)公共選擇學派的代表人物布坎南、布倫南(James M. Buchanan)等人，更加重視規(guī)則的作用。他們認為授予政府發(fā)行不兌換貨幣(fiat money，即法定貨幣)的壟斷權，它便能夠以接近于零的成本創(chuàng)造具有經濟價值的財產。面對利維坦政府對納稅人財產權所造成的威脅，僅僅依靠外在的貨幣規(guī)則并不能改變貨幣發(fā)行的性質，不如剝奪政府的貨幣發(fā)行權，或者是以“憲法性質的征稅規(guī)則”取代貨幣政策的自由裁量空間。[14](p133-159)作為具有極大影響力的經濟學家，哈耶克極力反對政府壟斷貨幣發(fā)行權，他認為歷史基本上就是政府制造通貨膨脹的過程，政府就是不穩(wěn)定的根源。所以應當廢除政府對貨幣發(fā)行權的壟斷，實現(xiàn)貨幣的私有化。[15](p32-36，114，135-136)此外，波恩霍爾茲、史提芬·霍維茨(Steven Horwitz)、芬恩·基德蘭德(Finn Kydland)、馬可·懷恩(Mark Wynne)和托馬索·帕多阿-斯基奧帕(Tommaso Padoa-Schioppa)等憲法學者和經濟學家，也對貨幣憲法以及貨幣權力行使問題展開了研究。

　　就可見的關于貨幣憲法的論述而言，往往都是作為立憲經濟學的一部分提出的，并未將其視為獨立的研究領域。雖然存在專門探討貨幣憲法的著作，但多是針對一時一事所展開的研究，立足點也更側重于財政經濟領域。對于政府和人民在貨幣領域內的相互關系、政府在貨幣過程中的地位和權力等憲法上的核心問題，缺乏更深入系統(tǒng)的分析。如弗里德曼雖然重視憲法規(guī)則的作用，但他的研究主要集中在貨幣數(shù)量、貨幣供給、價格穩(wěn)定、貨幣政策等領域。至于哈耶克和霍維茨等人，更加希望實現(xiàn)貨幣供應體系的完全公開和自由競爭，進而認為一部獨立的貨幣憲法并無必要，所以對貨幣權力的憲法規(guī)范問題并不關心。不過人類當前面臨的嚴重通貨膨脹和經濟危機，引發(fā)了憲法學家對貨幣問題的更多爭論，尤其是波恩霍爾茲和史提芬·霍維茨等學者，以通貨膨脹為主要的切入點，對貨幣權力問題進行了較為廣泛的論述。

　　在國內，經濟學家們對貨幣問題的研究已經較為深入，成果也比較豐富，如張維迎教授所作的《理解經濟危機》、《危機中的選擇》等文章，對貨幣發(fā)行與經濟危機、通貨膨脹等問題的關系有著較為細致的分析，他認為貨幣政策的不當運用才是經濟危機的真正根源。宋鴻兵所作的《貨幣戰(zhàn)爭》三部曲，作為通俗讀物，也為該問題的研究提供了重要的參考。然而目前國內，從憲法學角度對貨幣權力和貨幣憲法所作的專門研究，還極為少見。而《貨幣憲法、政治經濟體制與長期通貨膨脹》一文在國內的翻譯，算得上是一次嘗試。不過鑒于貨幣權力自身的獨特意義，以及我國當前面臨的嚴重通貨膨脹，憲法學者似乎有必要對貨幣憲法學的相關命題進行更多的探討。

　　四、貨幣憲法學的中國語境

　　2008年以來，中國整體經濟面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，而每項挑戰(zhàn)都同一個基本的因素發(fā)生關聯(lián)——貨幣，而以下幾種表現(xiàn)極為突出：其一，美國次貸危機的爆發(fā)引起連鎖反應，中國深受其害，股市暴跌、企業(yè)倒閉、工人失業(yè)。金融危機的真正原因在于貨幣政策的不適當以及貨幣發(fā)行的無節(jié)制。寬松的貨幣政策吹大了市場泡沫，加劇了金融風險，而后由于某些令人措手不及的財政及貨幣政策，使得貨幣供應量劇減，市場資金鏈斷裂，危機由此發(fā)生。[16]中國此前也一直推行適度寬松的貨幣政策，股市和房市的泡沫被高高吹起，因此難以抵御次貸危機的沖擊。

　　其二，為應對金融危機，我國推出了積極的財政政策，特別是2009年4萬億的中央投資以及地方配套資金，帶來貨幣的噴發(fā)，導致流動性過剩，物價持續(xù)上漲。雖然至今仍未見到令人信服的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但是物價上漲對群眾日常生活所產生的影響是明顯的，2011年上半年，居民消費價格指數(shù)(CPI)同比上漲5.4%。單就豬肉價格來看，僅2010年一年的時間，價格就飆升了57%[17]，2011上半年又上升了19.2%，[18]在經歷了7月份的假摔之后繼續(xù)上升。幾年來，決策層多次強調宏觀調控的首要任務就是穩(wěn)定物價，也說明了通脹的嚴重性。而更重要的問題是，在民主體制之下，政府巨額財政支出的法律依據(jù)難尋，而由此引發(fā)的貨幣噴發(fā)及通貨膨脹對人民的憲法財產權造成的影響，也難以獲得憲法上的論證。

　　其三，國家審計署2011年第35號《公告》顯示，中國正面臨著嚴重的地方債務危機。在導致地方債務膨脹的多種原因中，貨幣體制和貨幣政策的影響無法被忽視。適度寬松的貨幣政策迫使商業(yè)銀行不斷擴大信貸規(guī)模，與此同時，政府一直有著借債的沖動，二者可以說是一拍即合。然而通過融資平臺公司舉債導致經濟風險不斷向銀行集中，威脅到金融安全。就西方國家的歷史經驗來看，不論政府以何種方式償債，長期的債務積累都不可避免地導致通貨膨脹，造成人民財富的流失，并最終影響到居民和企業(yè)部門的消費、投資行為，損害經濟的健康發(fā)展。

　　以上現(xiàn)實問題都要求我們從憲法學角度對中國的財政金融體制進行重新思考與審視，并說明一部嚴格的貨幣憲法的必要性。而貨幣憲法的目標則是在確保貨幣權力的運行夠促進經濟發(fā)展的同時，將其侵益性降到最低，使人民的財產權更有保障。當然，貨幣憲法首先不是在文本上表現(xiàn)為一部憲法典，而應當是在現(xiàn)有法律文本的基礎上，歸納出一套規(guī)范貨幣權力運行的法律規(guī)則，這也是我國憲法學研究的一個基本思路。

　　【注釋】

　　[1]為了使央行擺脫國會和政府的控制，1913年的《聯(lián)邦儲備銀行法》確立了一個基本的原則，即首先美聯(lián)儲不需國會撥款，而由私人出資組建，且美聯(lián)儲主要依靠證券利息收益來保證自給自足，從而無法避免它的自利性。事實上，美聯(lián)儲通過證券投資獲取的收入通常是其開支的數(shù)倍。(William B. Harrison., Money Financial Institutions and the Economy, Business Publications, Inc. Plano, Texas 75075,1985, P.299.)

　　[2]它們分別是貝寧、布基納法索、科特迪瓦、幾內亞比紹、馬里共和國、尼日爾、塞內加爾和多哥。

　　【參考文獻】

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　　{18}見商務部網(wǎng)站.