政府信息公開(kāi)主體的相關(guān)問(wèn)題
政府信息公開(kāi)主體的相關(guān)問(wèn)題
政府信息公開(kāi)既是公眾了解政府行為的直接途徑，也是公眾監(jiān)督政府行為的重要依據(jù)。其中，人們尤其關(guān)心政府信息公開(kāi)的主體問(wèn)題。下面由學(xué)習(xí)啦小編為你詳細(xì)介紹政府信息公開(kāi)的相關(guān)知識(shí)。
政府信息公開(kāi)主體的相關(guān)問(wèn)題
一、問(wèn)題的提出
從《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱為《條例》)確立的政府信息公開(kāi)制度可以看出，政府信息公開(kāi)圍繞著“所涉信息是否為政府信息”——“政府信息是否屬于公開(kāi)范圍”——“屬于公開(kāi)范圍的政府信息由誰(shuí)公開(kāi)”——“公開(kāi)主體如何公開(kāi)”的邏輯主線而展開(kāi)。故而，確定政府信息由誰(shuí)公開(kāi)(即政府信息的公開(kāi)主體)既是政府信息公開(kāi)工作的核心與關(guān)鍵，亦是我國(guó)政府信息公開(kāi)制度的薄弱環(huán)節(jié)，亟需予以完善。
一方面，明確“政府信息由誰(shuí)公開(kāi)”的前置條件是必須肯定所涉信息屬于公開(kāi)范圍的政府信息，在此過(guò)程中需進(jìn)行“政府信息與否”與“公開(kāi)范圍與否”的雙層判斷，具體涉及到《條例》第2、9、10、11、12、13、14條的規(guī)定，極易導(dǎo)致分歧。
另一方面，政府信息公開(kāi)主體不明、分工不清的問(wèn)題十分嚴(yán)重，雖然《條例》第17條確定了“誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)、誰(shuí)保存誰(shuí)公開(kāi)”，但是該原則性規(guī)定無(wú)法明確諸如“政府信息從其他行政機(jī)關(guān)獲取”、“多部門(mén)聯(lián)合制作”等特殊情況下的政府信息公開(kāi)主體。
二、政府信息公開(kāi)主體的現(xiàn)狀考察
《條例》第2條通過(guò)定義政府信息的形式，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)義務(wù);至于法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，則在第36條以附則的形式加以規(guī)定。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共實(shí)務(wù)職能的組織都屬于政府信息公開(kāi)主體。但鑒于法律法規(guī)授權(quán)組織是以“適用本條例”的表述規(guī)定于《條例》的附則之中，而其自身亦存在著諸如“是否需要將授權(quán)依據(jù)擴(kuò)大至規(guī)章范疇”等特殊問(wèn)題，囿于篇幅因素，本文不對(duì)授權(quán)組織加以論述，下文所稱的政府信息公開(kāi)主體特指行政機(jī)關(guān)范疇。
(一)制度層面之考察
根據(jù)《條例》規(guī)定，政府信息公開(kāi)行為分為主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)兩類。主動(dòng)公開(kāi)是政府信息公開(kāi)主體依據(jù)其職權(quán)，主動(dòng)將其擁有的政府信息向社會(huì)公開(kāi)。依申請(qǐng)公開(kāi)是基于行政相對(duì)人提出申請(qǐng)，政府信息公開(kāi)主體公開(kāi)行政相對(duì)人指定的政府信息。[1]公開(kāi)主體通過(guò)主動(dòng)或依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息，使得主動(dòng)公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi)與政府信息之間構(gòu)成公開(kāi)行為和公開(kāi)標(biāo)的的關(guān)系。
在政府信息公開(kāi)法律關(guān)系中，公開(kāi)主體通過(guò)公開(kāi)行為作用于公開(kāi)標(biāo)的。而我國(guó)現(xiàn)行的政府信息公開(kāi)制度對(duì)于公開(kāi)行為與公開(kāi)標(biāo)的的規(guī)制相對(duì)完善，公開(kāi)主體制度則極其缺乏。因?yàn)楣_(kāi)主體的確定目前僅可以依據(jù)《條例》第17條“誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)、誰(shuí)保存誰(shuí)公開(kāi)”的原則性規(guī)定，然而在實(shí)踐中則會(huì)產(chǎn)生諸多具體困惑，比如政府信息的產(chǎn)生本身往往并不局限于一個(gè)職能部門(mén)，如何確定具體的制作機(jī)關(guān)、保存機(jī)關(guān)?在制作機(jī)關(guān)與保存機(jī)關(guān)同時(shí)存在時(shí)又將如何判斷?
公開(kāi)主體的明確離不開(kāi)公開(kāi)行為和公開(kāi)標(biāo)的的明確。就公開(kāi)行為而言，依申請(qǐng)公開(kāi)行為具有獨(dú)立的特定相對(duì)人和法律效果，行政機(jī)關(guān)不作為而拒絕公開(kāi)政府信息會(huì)侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，屬于具體行政行為，可依據(jù)《條例》第33條第2款申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟;主動(dòng)公開(kāi)行為則無(wú)需討論是否構(gòu)成具體行政行為。因?yàn)橹鲃?dòng)公開(kāi)行為除了在被公開(kāi)的政府信息可以構(gòu)成一個(gè)具體行政行為的情況下，其本身并沒(méi)有設(shè)定特定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。即使在被公開(kāi)的政府信息構(gòu)成一個(gè)具體行政行為的情況下，主動(dòng)公開(kāi)行為本身也不過(guò)是該具體行政行為的表示形式或?qū)嵤┏绦?，因而主?dòng)公開(kāi)行為的違法實(shí)為被公開(kāi)具體行政行為的違法。[2]相對(duì)人或利害關(guān)系人可以對(duì)該被公開(kāi)的具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟，而不必借助于主動(dòng)公開(kāi)行為來(lái)尋求法律補(bǔ)救。
我國(guó)以《行政訴訟法》為起點(diǎn)，伴隨著《國(guó)家賠償法》和《行政復(fù)議法》等法律的相繼頒布，行政救濟(jì)法律制度基本形成。與此同時(shí)，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等數(shù)部規(guī)范具體行政行為法律的頒布實(shí)施，具體行政行為法律制度亦得以不斷完善。在上述法律制度框架下，屬于具體行政行為的依申請(qǐng)公開(kāi)行為并不缺乏制度規(guī)范，可以依據(jù)具體行政行為確定政府信息的制作、獲取機(jī)關(guān)，從而確定政府信息公開(kāi)主體。但對(duì)于沒(méi)有設(shè)定相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的主動(dòng)公開(kāi)行為來(lái)說(shuō)，確定政府信息公開(kāi)主體就顯得相對(duì)困難，其依據(jù)在于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的政府信息公開(kāi)職責(zé)。目前我國(guó)作出政府信息公開(kāi)“職責(zé)與否”的判斷依據(jù)主要來(lái)自于《條例》中有關(guān)“政府信息與否”與“公開(kāi)范圍與否”的具體規(guī)定，而后者即是我國(guó)公開(kāi)標(biāo)的制度的重點(diǎn)內(nèi)容。
作為公開(kāi)標(biāo)的的政府信息，可以是事實(shí)，可以是抽象行政行為，也可以是具體行政行為。就主動(dòng)公開(kāi)的范圍而言，《條例》第9條對(duì)于應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息范圍進(jìn)行了明確列舉。《條例》第10條至12條的規(guī)定是對(duì)第9條的重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)與具體化，內(nèi)容沒(méi)有也不能超出第9條所規(guī)定的范圍，且都為列舉式?？梢哉J(rèn)為：列入上述規(guī)定的政府信息皆屬于主動(dòng)公開(kāi)范圍，而沒(méi)有列入上述規(guī)定的政府信息不屬于主動(dòng)公開(kāi)范圍。同時(shí)，《條例》第14條第1—3款又規(guī)定了對(duì)于上述公開(kāi)范圍基于保密審查機(jī)制的限制。就依申請(qǐng)公開(kāi)的范圍而言，根據(jù)《條例》第13條規(guī)定，在第9條劃定的主動(dòng)公開(kāi)范圍之外，還存在著申請(qǐng)公開(kāi)的范圍，而申請(qǐng)公開(kāi)的范圍限制在于“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”。此外，《條例》第14條第4款還規(guī)定了政府信息的不公開(kāi)范圍及其例外。
由此可見(jiàn)，《條例》基于政府信息公開(kāi)職責(zé)在政府信息公開(kāi)范圍中劃定了“主動(dòng)公開(kāi)”、“依申請(qǐng)公開(kāi)”和“不得公開(kāi)”的三條邊界，但問(wèn)題是這三條邊界內(nèi)各有例外的特別限制，每一邊界在雙重限制規(guī)定下導(dǎo)致相互之間范疇或有重疊或有疏漏，三條邊界無(wú)法統(tǒng)一于周全政府信息的全部范圍，具體關(guān)系詳見(jiàn)圖1所示。因此，我國(guó)政府信息的上述公開(kāi)標(biāo)的制度不僅本身存在缺陷，而且這種制度缺陷也進(jìn)一步加劇了政府信息公開(kāi)主體難以確定的困境。
(二)司法實(shí)踐之考察
司法作為最后一道防線，更有利于深刻地揭示問(wèn)題。政府信息公開(kāi)訴訟通常是針對(duì)政府應(yīng)該履行信息公開(kāi)職責(zé)卻沒(méi)有履行或履行瑕疵的行為，鑒于行政訴訟的受案范圍，這種行為主要是指依申請(qǐng)公開(kāi)行為。而且行政訴訟要求有明確的被告，這個(gè)被告即是依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的行政機(jī)關(guān)。因而政府信息公開(kāi)主體的確定在行政訴訟中更多的是通過(guò)被告是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)政府信息的形式表現(xiàn)出來(lái)——屬于被告公開(kāi)范圍，被告應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，是公開(kāi)主體;不屬于被告公開(kāi)范圍，被告無(wú)公開(kāi)義務(wù)，不是公開(kāi)主體。至于針對(duì)主動(dòng)公開(kāi)行為損害相對(duì)人合法權(quán)益而能夠提起行政訴訟的個(gè)別情形，僅可能基于行政機(jī)關(guān)履行政府信息公開(kāi)職責(zé)不當(dāng)而非不履行職責(zé)，此時(shí)政府信息公開(kāi)主體的確定并不存在具體指向問(wèn)題，而是依賴于政府信息公開(kāi)職責(zé)的界限判斷公開(kāi)范圍與否的問(wèn)題。政府信息公開(kāi)主體存在的問(wèn)題也可以通過(guò)政府信息公開(kāi)典型案例得到進(jìn)一步證實(shí)。
首先，主動(dòng)公開(kāi)義務(wù)主體職責(zé)意識(shí)淡薄，依職權(quán)公開(kāi)在某種程度上演變成了依申請(qǐng)公開(kāi)。
可以說(shuō)，絕大部分政府信息公開(kāi)案件皆基于依申請(qǐng)公開(kāi)行為而產(chǎn)生，但其中所訴應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息并非全部應(yīng)然屬于依申請(qǐng)公開(kāi)范疇，如果政府信息公開(kāi)主體全面正當(dāng)?shù)芈男辛苏畔⒐_(kāi)職責(zé)，也就不會(huì)存在如此眾多的依申請(qǐng)公開(kāi)訴訟案件。在主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)的關(guān)系上，“如果愛(ài)婚姻服務(wù)有限公司訴中華人民共和國(guó)民政部案”[4]的判決值得借鑒：“政府信息公開(kāi)的方式包括主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)，兩者相輔相成，互為補(bǔ)充。對(duì)于已經(jīng)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，行政機(jī)關(guān)可以不重復(fù)公開(kāi)，但應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人獲取該政府信息的方式和途徑。”筆者認(rèn)為，無(wú)論是主動(dòng)公開(kāi)，還是依申請(qǐng)公開(kāi)，皆屬于政府信息公開(kāi)主體的公開(kāi)范圍。在這個(gè)公開(kāi)范圍內(nèi)，事實(shí)上存在著“必須”“主動(dòng)公開(kāi)”、“可以”“主動(dòng)公開(kāi)”和“可以”“依申請(qǐng)公開(kāi)”的范圍，而“主動(dòng)公開(kāi)”與“依申請(qǐng)公開(kāi)”只是行為方式，公開(kāi)主體的核心職責(zé)邊界在于“必須”與“可以”的劃分，具體為：“法定職責(zé)必須為”——屬于公開(kāi)主體職責(zé)范圍內(nèi)的政府信息必須主動(dòng)公開(kāi);“法定職權(quán)可以為”——屬于公開(kāi)主體職權(quán)范圍內(nèi)的政府信息可以主動(dòng)公開(kāi)也可以依申請(qǐng)公開(kāi)。需要特別說(shuō)明的是，基于行政法“法無(wú)授權(quán)不可為”的基本原理，無(wú)論是行政職責(zé)還是行政職權(quán)，都必須在法律明確授權(quán)的范圍內(nèi)行使。
其次，公開(kāi)主體任意擴(kuò)大不公開(kāi)范圍。
實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)常以所訴信息屬于內(nèi)部信息、過(guò)程信息為由拒絕公開(kāi)，而部分法院的態(tài)度值得予以肯定。以“余穗珠訴海南省三亞市國(guó)土環(huán)境資源局案”[5]為例，法院首先依據(jù)《條例》第2條“政府信息”的規(guī)定對(duì)所涉信息，即行政機(jī)關(guān)獲取的企業(yè)環(huán)境信息和行政機(jī)關(guān)制作的具有內(nèi)部特征的信息進(jìn)行判斷;確定是政府信息后再遵循“例外法定”的原則對(duì)所涉政府信息是否屬于公開(kāi)范圍進(jìn)行判斷，即“凡屬于政府信息，如不存在法定不予公開(kāi)的事由，均應(yīng)予以公開(kāi)。被告未能證明申請(qǐng)公開(kāi)的信息存在法定不予公開(kāi)的情形，簡(jiǎn)單以政府內(nèi)部信息和企業(yè)環(huán)境信息為由答復(fù)不予公開(kāi)，屬于適用法律錯(cuò)誤。”當(dāng)然，法院也未越俎代庖直接判決公開(kāi)，而是責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出是否公開(kāi)的答復(fù)，因?yàn)?ldquo;考慮到行政機(jī)關(guān)獲取的企業(yè)環(huán)境信息可能存在涉及第三方商業(yè)秘密的情形，應(yīng)當(dāng)首先由行政機(jī)關(guān)在行政程序中作出判斷”。筆者認(rèn)為，確定政府信息公開(kāi)主體的反向不可為邊界有利于防范行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力、不履行政府信息公開(kāi)職責(zé)。在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵守“例外法定”原則，行政機(jī)關(guān)不公開(kāi)政府信息需存在法定不公開(kāi)事由。
最后，在具體公開(kāi)主體的確定上，不能忽視對(duì)于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的核心判斷依據(jù)。
以“馬守英訴杭州市人民政府案”[6]為例，2012年2月29日，馬守英向浙江省杭州市政府提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，要求公開(kāi)《關(guān)于做好房屋強(qiáng)制拆遷有關(guān)工作的通知》(杭城法[2005]59號(hào))。杭州市政府以其未制作、保存所申請(qǐng)的政府信息為由，建議馬守英向杭州市城市管理行政執(zhí)法局提出申請(qǐng)。終審法院判決認(rèn)為，杭城法[2005]59號(hào)系杭州市城市管理行政執(zhí)法局下發(fā)給各區(qū)城管執(zhí)法局(大隊(duì))、市局各直屬單位的文件，杭州市政府為被抄報(bào)單位，該文件并不屬于杭州市政府“作為行政管理依據(jù)的”政府信息，杭州市政府對(duì)保存的其他行政機(jī)關(guān)制作的信息無(wú)公開(kāi)義務(wù)，所訴政府信息不屬于其應(yīng)履行的公開(kāi)職責(zé)范圍。筆者認(rèn)為，在眾多行政機(jī)關(guān)中確定政府信息公開(kāi)主體的依據(jù)不在于制作、保存政府信息行為的表象，而在于制作、保存行為背后蘊(yùn)涵的行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)的根源。
(三)政府信息公開(kāi)主體制度構(gòu)建的路徑
通過(guò)上述的現(xiàn)狀考察可知，劃定行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)范圍的依據(jù)在于政府信息公開(kāi)主體的職責(zé)分工，故政府信息公開(kāi)主體的明確離不開(kāi)行政權(quán)力的行使，離不開(kāi)依據(jù)政府信息公開(kāi)主體行政職權(quán)、行政職責(zé)確定的“必須為”、“可以為”及“不能為”的邊界。如果說(shuō)屬于具體行政行為范疇的依申請(qǐng)公開(kāi)行為還可以借助具體行政行為法律制度來(lái)規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力行使，那么作為主動(dòng)公開(kāi)范疇的行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使該如何規(guī)范則成為無(wú)法回避的難題，現(xiàn)有的以《條例》為中心構(gòu)建的我國(guó)政府信息公開(kāi)法律制度更多是屬于行政程序?qū)用娴姆梢?guī)制，并沒(méi)有涵蓋政府信息公開(kāi)主體及其職責(zé)分工的必要制度。
因此，我國(guó)政府信息公開(kāi)主體問(wèn)題存在的根源在于行政權(quán)力(行政職權(quán)和行政職責(zé))的歸屬主體缺乏明確制度規(guī)制。解決政府信息公開(kāi)主體問(wèn)題的有效路徑不能局限于政府信息公開(kāi)制度本身，其不僅需要具體行政行為法律制度確定的行政機(jī)關(guān)權(quán)力與行政相對(duì)人權(quán)利的邊界，更需要基于行政組織法律制度確定的行政機(jī)關(guān)自身的權(quán)力邊界，而后者正是構(gòu)建我國(guó)政府信息公開(kāi)主體制度的關(guān)鍵。但是，這種解決路徑需要克服我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在的對(duì)于行政組織、行政主體理論研究和制度構(gòu)建的缺乏，無(wú)論是從我國(guó)行政組織法制的系統(tǒng)構(gòu)建，還是對(duì)現(xiàn)行行政主體理論的重構(gòu)，皆需要面對(duì)無(wú)法一蹴而就的現(xiàn)實(shí)境況。故筆者希望在我國(guó)現(xiàn)有的制度框架下尋找另一種出路，因?yàn)?ldquo;現(xiàn)代的作為一種制度的法治之所以不可能靠‘變法’或移植來(lái)建立，而必須從中國(guó)的本土資源中演化創(chuàng)造出來(lái)，還有另外一個(gè)理由，即知識(shí)的地方性和有限理性。”
三、“三張清單”與政府信息公開(kāi)主體的邏輯關(guān)系
(一)“三張清單”的基本內(nèi)涵劃定了行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)邊界
國(guó)務(wù)院在出席2014年天津夏季達(dá)沃斯論壇開(kāi)幕式給中國(guó)政府制度建設(shè)開(kāi)出“三張清單”——“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”，用清單明確政府權(quán)責(zé)，厘清政府與市場(chǎng)邊界。正如姜明安教授主張：[8]“權(quán)力清單”宣示和明確的是“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治政府原則;是政府將所有法律、法規(guī)授予政府和各政府部門(mén)的職權(quán)統(tǒng)一整理、歸納為一張清單，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。“責(zé)任清單”宣示和明確的是“法定職責(zé)必須為”的法治政府原則;是政府將所有法律、法規(guī)賦予政府和政府各部門(mén)的職責(zé)統(tǒng)一整理、歸納為一張清單，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。“負(fù)面清單”宣示和明確的是“法無(wú)禁止皆可為”的法治社會(huì)原則;是政府將法律、法規(guī)和政策不允許市場(chǎng)主體進(jìn)入的行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均以一張統(tǒng)一清單的形式公布。
在行政法中，行政職權(quán)與行政職責(zé)是相對(duì)應(yīng)的。[9]行政職權(quán)是指行政主體依法享有的、對(duì)于某一行政領(lǐng)域或某個(gè)方面行政事務(wù)實(shí)施行政管理活動(dòng)的資格及其權(quán)能。它是定位到具體的組織機(jī)構(gòu)和職位上的行政權(quán)力，是通過(guò)立法將行政權(quán)力與一定的行政主體、行政事務(wù)聯(lián)系起來(lái)加以規(guī)范的結(jié)果。行政職責(zé)是指行政主體在行使國(guó)家行政權(quán)力、管理行政事務(wù)過(guò)程中依法必須履行的職務(wù)責(zé)任。
首先，兩者皆是為了規(guī)范行政權(quán)力，任何行政主體在行使行政權(quán)力的同時(shí)，必須履行行政職責(zé);在履行行政職責(zé)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)享有行政職權(quán)，故而職權(quán)和職責(zé)往往是統(tǒng)一的;
其次，兩者的關(guān)系類似于公民的權(quán)利與義務(wù)，行政職權(quán)強(qiáng)調(diào)實(shí)施行政權(quán)力的資格及權(quán)能，行政職責(zé)強(qiáng)調(diào)實(shí)施行政權(quán)力的義務(wù)和責(zé)任。
因此，筆者認(rèn)為，權(quán)力清單實(shí)際上是行政職權(quán)清單，包括法定的行政權(quán)力清單和行政裁量權(quán)清單，后者即為關(guān)于行政裁量基準(zhǔn)的清單;責(zé)任清單實(shí)際上是行政職責(zé)清單。“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”分別劃定了行政職權(quán)的“可以為”邊界、行政職責(zé)的“必須為”邊界。而“負(fù)面清單”實(shí)際上則劃定了政府權(quán)力行使的外邊界，即行政權(quán)力的“不可為”邊界，這種“不可為”是為了保障相對(duì)人合法權(quán)益，避免公權(quán)力無(wú)節(jié)制地滲入私域，故“負(fù)面”是相對(duì)于“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”劃定的行政權(quán)力“正面”邊界而言的。
一方面，通過(guò)對(duì)政府信息公開(kāi)主體的制度考察(具體如圖1所示)，《條例》規(guī)定的政府信息公開(kāi)范圍(第9—14條)只關(guān)注到主動(dòng)公開(kāi)行為和依申請(qǐng)公開(kāi)行為形式上的區(qū)別，忽略了公開(kāi)主體需承擔(dān)的職責(zé)范圍，從而在“主動(dòng)公開(kāi)”、“依申請(qǐng)公開(kāi)”和“不能公開(kāi)”三條形式邊界下又各自設(shè)定了第二重限制，分別是：“主動(dòng)公開(kāi)”中《條例》第14條第1—3款關(guān)于保密審查的限制;“依申請(qǐng)公開(kāi)”中“三需要”條件的限制;“不能公開(kāi)”中《條例》第14條第4款例外規(guī)定的限制。由此使得公開(kāi)主體享有的行政職權(quán)與行政職責(zé)往往混為一談，加劇了實(shí)踐中確定公開(kāi)主體的困難。
另一方面，結(jié)合上文的案例發(fā)現(xiàn)，與政府信息公開(kāi)主體有關(guān)、可資借鑒的法院審判思路統(tǒng)一于“三張清單”對(duì)于行政權(quán)力的規(guī)范邏輯，政府信息公開(kāi)主體需承擔(dān)的公開(kāi)義務(wù)在事實(shí)上也存在三條邊界，具體是公開(kāi)職責(zé)范圍內(nèi)的“必須公開(kāi)”、公開(kāi)職權(quán)范圍內(nèi)的“可以公開(kāi)”和公開(kāi)會(huì)損害相對(duì)人合法權(quán)益的“不能公開(kāi)”。因此，基于上述“三張清單”的基本內(nèi)涵，筆者選擇以“三張清單”作為我國(guó)政府信息公開(kāi)主體制度構(gòu)建的嘗試出路。